古代考课制度中激励官员担当作为的历史轨迹——读《古代官员考课制度史话》

　　

　　

　　

　　书名：《古代官员考课制度史话》

　　作者：粟时勇 李向前 张霞

　　出版时间：2021年3月

　　

　　纵观中国古代官员考课制度，自尧舜禹禅让时期开始“萌芽”，经漫长奴隶社会夏商周及春秋战国时代的“出苗成长”，到两千年封建社会秦汉唐宋元明清时期的“抽穗开花”，直至康熙二十九年（1690年），清廷刊印以职官为纲，分别记其职司、设置、品级、规章、掌故等的《大清会典》为标志的“结果”。我国古代对官员的考课经历了由无到有、由少到多、由简到繁、由点到面以及由单独例则到完整制度这样从量变到质变的过程。在这一上层建筑的顶级层面——制度与法规的建立、发展到完善的过程中，也映射出社会形态由低级到高级、皇权由分散到集中再到集权的逐次变化。在这些不断发展的渐进过程中，无论是国家治理，还是政权更替，总有一股无形的力量和无穷的智慧贯穿始终。《古代官员考课制度史话》中若干激励官员担当作为的制度特点，值得在现行的干部考核工作中根据实际需要，予以扬弃式借鉴。

　　在如何管理国家事务层面，古代高明的政治家很早就提出了“明主治吏不治民”的主张。在如何忠君安民层面，著名理学家张载提出了“为天地立心，为生民立命，为往圣继绝学，为万世开太平”价值理念。郑板桥担任山东潍县知县时，适逢旱涝引发大饥荒，他冒着极大风险为民请命并先行赈灾，不仅百姓深为感念，朝廷重臣高斌也对他青睐有加。这种统治要求与价值理念的完美融合，就是古代官员对国家和社会进行优质管理的最高境界。因此，敢于担当作为，既是最高统治者对官员的基本要求，也是官员实现自身价值的不懈追求。

　　“德才兼备”是历朝历代基本的选人用人及评价标准。在朝代初创和社会发展的改革与变革时期，执政者的品德和人格魅力更为重要。“德才兼备，以德为先”由学说逐渐发展为制度，皇权的不断加强以及国家政权的稳固就是最典型的例证。为了选好用好那些品性才能俱佳的官员，国家始终坚持将官员的工作能力、业绩、品性和对朝廷的忠贞程度结合起来进行评价。自春秋战国始，就提出“廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉辩”六廉，倡导以德为先、以廉为本作为官员的考课标准。根据不同时期社会发展的需要，在重视官员品性的同时，注重发现官员的能力才干并重用那些能干事、干成事、干好事的官员，最大限度地激励官员发挥各自的优势、充分展示管理和办实事的才能，鼓励全身心地履职尽责。

　　不断规范官员考课的内容、方式和程序，使考课的结果趋于公平。担任不同职务的官员，其权力与承担的职责是不同的，要不断制定和完善具有针对性的考课项目以确保权责一致。为了使官员考课不流于形式，不仅要对考课对象进行分类：如京官、地方官、专官，或各级行政主官和担任专门业务的官员等；还要制定不同对象的考课内容与标准：如京察、大计、考满、考成等。如明代中期的张居正发现当时实行的考满法对官员的考课缺乏量化标准，从而使结果的公平性受损，就力主将考满法改为考成法——将官员必须履行的公务和完成的时限明确记录在册。这一做法不仅改变了官僚主义作风，极大地提高了行政效率，较大程度地减轻了群众的负担，还使国家的财政收入有了明显提高。同时，根据工作需要选取不同的考课方法，如公开评议、逐级审核、对比对照等，然后再按照名实一致、权责一致的原则进行公正客观的分析、评审，使考课的结果更具科学性、合理性和可比性。

　　考课的主要目的是识别官员工作的优劣，发挥惩恶扬善的作用。宋代理学家吕本中在其所著的《官箴》中提出“当官之法，唯有三事：曰清、曰慎、曰勤”，如官员做到了，就会使官员守住职任底线并担当作为，进而获得上级的肯定和下级的尊重。按照奖勤惩懒、奖廉惩贪、赏罚分明和严肃法纪的原则，对官员的清廉和腐败、勤奋和懒惰、守法和违纪等行为进行甄别，正向激励官员在职任上为国家兴旺、为社会安定和为百姓福祉而担当作为，以最大限度地提高行政效率和稳定社会秩序。不仅用加官晋爵的物质待遇作为奖赏，而且用旌表乡里、通告全国的精神鼓励方式激励官员上进，让对清官能臣的褒奖充分发挥出最大的劝善功能。另一方面，采取严厉的法律措施惩办贪官污吏，通过免职、降职和夺官等方式，使其声望、地位和利益受到最大损失。如“草根”出身的朱元璋，就容不得官员的不良行为，他不仅对贪官污吏的惩处极为严苛，而且对庸官懒臣也不留情面，经常予以严惩。

　　为了维护考课的严肃与公正，朝廷通常采用自上而下进行监督的做法。各级监察机构和官员按照分工，或直接参与官员考课全部过程，或对官员经考课确定的实绩进行复核复查。许多时候皇帝亲自参与高级官员的考课，或派遣高级官员、专官参与对重要官员的考课。如唐太宗就要求地方官员每年年底到京城述职，还把全国刺史的情况写在住处的屏风上，将收集到的信息记录上去，作为任用、选派和考课的依据。这种对考课过程、考课机关及人员进行全方位监督的措施，既保证了考课权的准确行使，又震慑了参与考课的官员和被考课者。

　　为了避免人为干扰，保证官员考课的公平性、权威性,在国家的最高层面制定出与时间任务相匹配的考课制度条款和法规条文，并自上而下予以严格执行。唐代制定的考课法规“四善二十七最”就很有代表性，所谓“四善”，是对全体官员道德品质、工作作风的共同要求。所谓“二十七最”，则是对照官员在各部门职责的不同，对官员的工作成绩、个人才能提出的具体要求。考课结束后，是否严格按照考课结果进行“赏罚兑现”，不仅涉及官员自身的利益，而且关系到整个考课体制的存亡。因此，要强化考课结果的运用，就必须树立法制权威，让“赏”能劝善，“罚”能禁恶，使贤者为之奋进，不肖者为之夺气，进而维护考课制度的尊严。

　　中国古代官员考课制度作为完善国家管理的重要方面，对促进政权建设、推进社会发展、保障民生福祉和调动官员担当作为的积极性都发挥了十分重要的作用。但它也有相应的时代局限性：不论是奴隶社会威风八面的君王，还是封建社会至高无上的皇帝，都将人治大于法制视为天经地义。因此，在国家政权私有条件下，最高统治者以及官僚集团的上层官员治理国家的清醒程度，往往决定着王朝的政治明暗和政权存亡，属于上层建筑的考课制度也不能例外。

　　（粟时勇）

　　

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