蓝天也是幸福——上海大气污染治理历程记略浦江纵横

　　

　　环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。

　　天，是城市的空间，更是城市的明眸。上海，无疑曾是蓝天下最有生气的城市，曾经的“沪上八景”中的“石梁夜月”、“凤楼远眺”、“摩天览胜”、“十里霓红”等，无一不是当年碧空万里、明镜如画的蓝天之下美景。

　　只有在蓝天之下，城市才能有美轮美奂的容貌。然而，随着近现代工业的迅速崛起和现代市民生活的张力加大，生产与生活中产生的各式各样废气、尘埃、挥发性有害物质被直接排放到这座城市的上空，导致明眸日趋黯然。

　　在上海外滩光明大厦楼顶有个摄像头，每15分钟自动拍摄一次，记录着黄浦江对岸陆家嘴的影像实况。这是上海市环境监测中心2012年底安放的，希望通过直观的影像反映上海的空气质量变化，让更多的人关注空气质量、关心生态环境保护。翻看着这些年积累的近20万张照片，明显感到“水晶天”多了。这是上海空气质量显著改善的缩影。上海的天空一天比一天蓝，市民群众的“蓝天幸福感”越来越强。

　　2013年，上海PM2.5年日均值为62微克/立方米；今年前7个月，上海PM2.5均值已降至35微克/立方米，继续保持下去，有望刷新上海有大气质量监测记录以来的最低数值。

　　PM2.5等污染物浓度走低，让“水晶天”越来越多。2013年，上海空气质量指数优良天数为241天，占全年的66.0%；2020年前7个月，上海空气质量指数优良天数已有182天，优良率提升至85.4%。

　　从2013年到2019年，上海PM2.5年均浓度降幅达7.3%。新鲜空气，已成为上海市民幸福感的来源之一，也是一种强大的城市竞争力。这“蓝天幸福感”的背后，折射出的是上海大气污染治理的五个阶段。

　　第一阶段：大气污染治理的启动实施阶段（1949-1979）

　　上海东濒东海，南临杭州湾，西与江、浙接壤，北为长江入海口，处于中国南北海岸线中部。上海属长江三角洲冲积平原，境内水网密布，水资源丰富；北亚热带季风气候，四季分明，日照充分，雨量充沛。得天独厚的条件，造就了上海优良的自然环境。但是，随着近代工业蓬勃兴起、迅速发展，人口急剧增加，城市规模不断扩大，上海的环境污染由产生而逐渐严重。

　　1949年上海解放后，市人民政府采取多种政策与措施，扶植、振兴民族工业。1956年资本主义工商业社会主义改造完成后，上海的经济通过整顿，开始恢复。1958年起执行第二个五年计划，展开了大规模的经济建设，工业企业增加到1万家以上。有的工厂利用原有的大楼、花园洋房以及空余住房开展生产。与居民住宅犬牙交错，许多企业的设备、工艺落后，能耗、物耗高，工业废水、废气、废渣的排放量大幅度增加，环境质量恶化。特别是群众性大炼钢铁运动，工厂烟尘排放，更使全市烟雾弥漫，严重影响大气环境质量。

　　1963年8月，上海市人民委员会成立上海市环境卫生局，下设上海市工业废渣管理所。1964年4月8日，上海市工业废渣管理所改为上海市工业废水废气废渣管理所，负责全市工业“三废”的管理与治理。1966年3月29日，上海市人民委员会第16次会议通过了《上海市工业废水、废气、废渣暂行管理办法》，政府开始实施环境管理，影响大气环境质量的废气治理工作有了具体的行政约束力。1973年第一次全国环境保护会议召开后，上海市成立了治理三废领导小组办公室，领导工业“三废”综合利用、区域污染治理和行业整顿，大气污染治理的领导力量得到了加强。1978年2月25日，上海市治理三废领导小组办公室改名为上海市环境保护办公室。1979年3月27日，上海市环境保护局成立，上海市的环保工作正式纳入政府行政管理范畴，其中的大气污染治理工作也就成为市政府工作的一部分。

　　第二阶段：探索性治理大气污染的阶段（1979-1992）

　　1979年是一个标志性年份。从这一年开始，中国开始实行改革开放政策，经济发展由此驶上高速增长的轨道，并迎来了长达30多年的高速增长期。也是在这一年，《环境保护法》正式颁布，标志着中国环境保护及大气污染治理开始迈上法制轨道。

　　上世纪70年代后期，上海的环境法制建设逐步得到加强的同时，上海大气污染治理明显加强。上海制定了“上海市治理三废、保护环境五年（1976～1980）规划”，发布了“上海新建、改建、扩建工程实行‘三同时’的暂行规定”，加强对新污染的控制。《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布后，促进了上海的环境法制建设工作。根据污染防治的实际需要，上海市人大和市政府先后制订、颁布了《上海市排污收费和罚款管理办法》及其实施细则、《上海市烟尘排放管理办法》、《上海市防止船舶污染内河通航水域暂行规定》等一批与大气污染治理相关的地方性环保法规和政府规章，从大气环境保护的各个领域依法控制污染。

　　上世纪80年代，上海市政府制订了上海市经济发展战略、上海城市总体规划和水环境和大气环境综合防治等多层次的环境规划，规定了保护生态环境的要求和措施。这些规划既立足于当代人的需要，又着眼于为子孙后代造福。由此，上海大气污染防治工作确定了“预防为主、防治结合、综合治理”的工作方针。

　　坚持老污染治理与新污染控制相结合。结合工业布局调整、城市改造和基础设施建设,对污染严重的工业企业进行了搬迁和关、停、并、转,以期从根本上消除污染源，建设“基本无黑烟区”,实现了全市基本无黑烟的目标。坚持法制建设与管理制度的落实相结合。上海市人大和上海市政府,颁布了十四个地方环境法规和规章、八个环境质量标准和污染物排放标准,大气污染治理工作有法可依、有章可循，其工作绩效也有了可衡量的准绳和依据。

　　第三阶段：规模化治理大气污染的阶段(1993-2001)

　　1993年是我国由计划经济向市场经济转轨的一年，也是中国环保历程中环境污染加剧和规模治理时期，是以总量控制为核心的环境保护制度开始落实和完善的时期。1992年邓小平南巡讲话后，中国掀起了新一轮的大规模经济建设，各地上项目、铺摊子热情急剧高涨，加之上世纪80年代全国一些乡镇企业的无序发展，致使中国环境污染到了一个峰值期。在这种情况下，国家环保部门通过制定区域和流域污染防治规划，实施重点污染物总量控制，拉开了规模污染治理的序幕。

　　1994年12月8日，《上海市环境保护条例》在市第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过，共七章67条，除贯彻《中华人民共和国环境保护法》的基本原则和规定外，还对实行政府环境保护目标责任制、环保管理体制、公众参与、推动排污许可证制度、排污指标有偿转让、环境标志产品等作出了具有上海特点的规定，有力地推动了上海大气污染治理工作。

　　1999年9月，上海市政府召开加强环境保护和建设工作会议，公布了《上海市关于进一步加强本市环境保护和建设若干问题的决定》和《关于进一步加强本市环境保护和建设若干问题的实施意见》等两份文件，正式启动第一轮环保三年行动计划，提出了“标本兼治、重在治本”的工作原则，重点解决面上环境污染问题，设置大气环境治理、重点工业区环境综合整治等五个领域，共110个项目。2000年，第一轮环保三年行动计划开始实施，上海大气污染治理从以末端治理为主向关注污染源头治理转变，并开展监测可吸入颗粒物PM10，之后又在个别空气质量自动监测站点开始对臭氧的监测。同时在部分空气质量自动监测点增设PM2.5监测项目，在全国首次开展了PM2.5研究和监测试点工作。第一轮环保三年行动计划实施后，上海环境空气质量明显改善，主要污染物浓度大幅下降，空气质量指数二级和优于二级天数比例比三年前提高了近10个百分点。

　　第四阶段：系统化治理大气污染的阶段（2002-2012）

　　党的十六大提出要全面建设小康社会，将“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”作为主要内容之一。

　　2002年1月1日，上海市开始施行《上海市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》，该办法主要根据《中华人民共和国大气污染防治法》的原则精神，有针对性地结合上海实际补充细化了大气污染防治规划及功能区划的划定，确定了无燃煤区和基本无燃煤区的划定及具体要求，设置了排污重点单位污染源自动监测装置，全过程管理机动车污染物的排放，以及燃油助动车污染防治的原则等。2002年6月26日，《上海市“基本无燃煤区”区划和实施方案》经上海市人民政府正式批准实施，规划实施到2012年，通过相关配套政策贯彻和落实，上海市拔除了6000余台中小燃煤锅炉，建成基本无燃煤区682平方公里，实现了内环线以内无燃煤锅炉的目标，改善了中心城区的环境空气质量。

　　2002-2012年，上海市实施了第二、三、四轮环保三年行动计划。第二轮环保三年行动计划(2003-2005)，明确有利于城市布局的优化，有利于产业结构的调整，有利于城市管理水平的提高，有利于市民生活质量的改善的“四个有利于”指导思想，全面推进环境基础设施建设，全面实施天然气等清洁能源替代,严格控制和治理机动车尾气和扬尘污染。第三轮环保三年行动计划(2006-2008)，提出“加快还清环境污染历史欠帐，大力推进生态型城市建设”工作目标，突出“预防为主，标本兼治”的原则，在大气环境治理与保护领域，重点加强电厂脱硫、机动车污染控制、扬尘和烟尘控制区建设。第四轮环保三年行动计划(2009-2011)，提出“以人为本、治本为先、城乡一体、争创一流”的工作思路，在大气环境保护方面，全面完成燃煤电厂脱硫、继续加强扬尘污染控制的同时，把机动车污染控制放在更加突出的位置，新车提前实施“国IV”标准，在用车全面推行检测维护制度，对高污染车辆进一步实施限行和淘汰政策，并启动电厂脱硝等工作。2012年4月，上海市又出台了《上海市“无燃煤区”、“基本无燃煤区”区划和实施方案（2011-2015年）》，划定“无燃煤区”2571平方公里，“基本无燃煤区”776平方公里，加快推进本市的燃煤污染治理工作。

　　第五阶段：科学精准治理大气污染的阶段（2012-至今）

　　党的十八大以来，上海坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记考察上海重要讲话精神，深入贯彻新发展理念，坚持生态优先、绿色发展，坚持以亩产、效益、能耗和环境论英雄的发展导向，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护，坚持不懈地打好蓝天保卫战，持续推进科学、精准和依法治理大气污染工作。

　　顶层谋划、务实推进。按照继续当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者的根本要求，始终坚持把持续改善生态环境作为高质量发展的重要内容，分别以“创新驱动、转型发展”、“提升环境质量、促进转型发展”和“节约优先、保护优先、自然恢复”为主线，科学制定了第五轮、第六轮、第七轮环保三年行动计划，以善始善终、善作善成的工作作风，全面完成了第五轮、第六轮环保三年行动计划，“十三五”、污染防治攻坚战阶段性目标和第七轮环保三年行动计划有望2020年底全面完成。全面完成了中小燃煤锅炉和工业炉窑清洁能源替代，全面实现了燃煤电厂超低排放，全市基本实现无分散燃煤。其中，工业企业挥发性有机物治理、淘汰高污染车辆和非道路移动机械污染治理等都走在全国前列。举全市之力推进了两轮中央生态环保督察反馈问题整改工作和长江经济带生态环境警示片问题整改。

　　统筹协调、精准治污。全面打响污染防治攻坚战，上海市印发了《上海市打好污染防治攻坚11个专项行动实施方案》，其中直接涉及蓝天保卫战的有“优‘化’”“减煤”“减硝”“治柴”“绿通”“消重”等七个专项行动。同时，强化制度保障和责任落实。修订出台了《上海市环境保护条例》《上海市大气污染防治条例》等地方性法规和《上海港船舶污染防治办法》等市政府规章，制定了《上海市清洁空气行动计划（2018-2022年）》，发布了九项地方标准和两项技术规范，完善了领导班子和领导干部绩效考核办法。

　　科技支撑、科学治污。2015年，上海首发四张“空气地图”。PM2.5、PM10（直径小于10微米的可吸入颗粒物）、二氧化硫、二氧化氮等四种主要大气污染物浓度在全市的空间分布，一目了然。同时，上海首张PM2.5“基因谱”出炉。通过这份基因谱，全市PM2.5的来源与构成终于得以一览究竟。这主要得益于环境监测能力建设，目前上海建成55个空气质量常规监测站点，崇明东滩、青浦淀山湖、浦东等三个“超级站”也顺利投入运行。这些站点组成了严密的环境监测网络，是洞悉大气污染“密码”的眼睛和大脑，具备为上海市及长三角未来提供空气质量七天滚动预报、10～15天趋势预报的能力。近期，一批全新的环境监测设备被用来填补固定监测点“看不到”的盲区。它们搭载上20辆公交车和100多辆出租车，每五秒向数据平台上传一次监测到的大气污染物实时浓度。这些覆盖近7000条路段的行车数据被生态环境部门“翻译”成最多由10种颜色构成的彩色线条。色彩“不健康”线条所在路段将在系统内被点名，供管理部门开展精准治理。

　　区域一体、共保联治。按照习近平总书记的嘱托和中央有关部署要求，在国家有关部委的大力支持下，上海充分发挥龙头带动作用，推动长三角绿色一体化发展。2008年底，江浙沪主要领导座谈会，明确了区域合作的机制框架和重点合作事项，环境保护成为区域合作的重要专题之一。2013年底以来，长三角大气污染防治协作机制成立，组长由上海市委书记担任，副组长由三省一市政府主要领导和生态环境部部长担任，江浙沪皖和13个国家部委共同参与。随之出台了“大气十条”区域实施方案，建成区域空气质量预测预报中心和城市大气复合污染成因与防治重点实验室，对长三角四省一市共421个省控点的监测数据开展实时共享，包括上海淀山湖、浦东、东滩等三个站点在内的17个长三角区域超级监测站也实现了数据共享。协同推进区域高污染车辆限行执法，区域同步提前实施轻型车“国六”排放标准、换用国六汽柴油，全面落实“三油并轨”。印发专项方案推进区域柴油货车污染协同治理和港口专项治理。组建长三角区域生态环境协作专家委员会，“长三角PM2.5和臭氧协同防控策略与技术集成示范”项目形成初步成果。圆满完成青奥会、G20峰会、世界互联网大会、进博会等重大活动的大气环境质量协同保障任务。

　　创新进取、市场驱动。以监管执法倒逼企业治理大气污染，是常规思路，不断借鉴国际先进经验，尝试通过市场机制这只“无形之手”，让排污者从“要我治”转变为“我要治”。2015年底，上海正式启动挥发性有机物排污收费试点，根据排污者污染治理情况和排放水平，实施差别化收费政策。积极减排的企业排污费可以“打折”，试点效果达到了预期。上海在排污许可制度中引入了契约形式，企业要排污就必须持有国家版排污许可证，要获证就必须与监管部门签订“合同”，同意按照许可证副本里核定的排污量、排放浓度等来排污。到2020年上半年，上海已基本实现了固定污染源排污许可管理的全覆盖。

　　全民参与、共治共享。蓝天的日益增多，离不开每一个人的参与。这几年，细心的市民会发现，道路上行驶的黄标车、老旧汽车淘汰得更快了，新能源汽车越来越多了，骑共享单车、乘地铁、坐公交的人越来越多了，市民们都在关心支持参与蓝天保卫战。2016年2月23日新华社一则消息令上海市民看到大气治理的一条新路径：实施禁止在城区燃放严重污染空气的烟花爆竹的“禁燃令”。从春节到元宵节的喜庆气氛还未散去，这座国际大都市交出了“禁燃令”的“大考”成绩单——外环内实现烟花爆竹基本“零燃放”，外环外燃放明显减少，往年数以吨计的烟花垃圾不见了，蓝天白云和整洁干净始终伴随着节庆中的上海。这是全市有30万平安志愿者放弃与家人团聚，放弃春晚，甚至放弃年夜饭，走出家门参与烟花爆竹安全管控工作，在禁燃区域开展守护、巡查、劝阻工作。如今“保护空气，人人有责”的生态环保理念和行动正在市民中形成，春节不放烟花爆竹已经成为市民的一种良好习惯。

　　十一届上海市委九次全会审议通过了《中共上海市委关于深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，谱写新时代人民城市新篇章的意见》，提出的“五个人人”目标，每一个都与生态环境有关。大气污染治理是生态环境治理的关键领域，实现“五个人人”目标，大气污染治理是不可或缺的基本要素,其工作成效直接关系着人民城市品质的成色。2020年是全面建成小康社会的决胜年，也是实现打赢污染防治攻坚战阶段性目标的“交账”年。要结合“十四五”规划制定，更加突出“科学治污、精准治污、依法治污”，强化细颗粒物（PM2.5）和臭氧（O3）污染的协同控制，加大改革创新力度，加强制度创新、模式创新和政策机制创新，全面提升上海大气污染治理能力现代化水平，奋力推动新时代大气污染治理工作迈上新台阶，为社会主义现代化国际大都市乃至国家大气污染治理体系现代化建设探索新路、积累经验、提供借鉴，为世界超大城市大气污染治理提供上海样本、中国经验、中国方案作出贡献。蓝天白云、天朗气清必将成为引领上海高质量发展最鲜明的底色。

　　注：“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福”引自习近平总书记《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》（2016年1月18日，人民出版社单行本，第19页）

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