形成优势互补的区域经济发展格局

　　

　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）。城镇化建设和城市群建设，是未来中国区域经济发展的两个重大领域。如何在城市群建设的过程中，实现区域均衡？发展县城与发展超大特大城市是什么样的关系？

　　中国未来的城市群，需要更多以市场作为配置资源的决定性力量，根据地理位置和发展基础的差异，形成规模不同、产业结构各有特色的城市群。

　　区域经济发展中的“中心—外围城市”体系是经济发展的强大规模经济效应所导致的。一座城市之所以能够成为中心城市，往往是由单个因素或同时几个因素叠加所产生的。第一，优越的自然地理条件。例如一座城市是沿海大港口或者沿江港口。第二，有深厚的历史积淀。例如一些大城市特别是省会城市，往往是所在区域自然条件最好的地区，长期以来，从历史到今天一直是比较大的城市或者区域性的中心城市。第三，因为特定历史时期的机缘发展而来的新兴大城市。例如，深圳借助了改革开放和邻近香港的优势，发展到今天成为一座超大城市。由此可见，“中心—外围城市”体系即大中小城市在一个省市、一个国家的空间格局里形成一个体系，然后在规模经济、集聚经济的力量之下，产生人口和经济持续向大城市周围都市圈集中的趋势。这是区域经济发展和城市群发展的客观规律，城市群内部发展路径的唯一可能性就是“从集聚中走向平衡”。

　　在稳定的技术和制度环境之下，城市体系的中心外围结构是相当稳定的。在产业链上，距离中心城市比较近的一些中小城市，就融入以大城市为核心的整个产业链，来共同一体化发展，各自具有各自的分工，相互协调和配合。远离核心大城市的一些地方，因为自己的区位条件相对来说比较差，那么它的比较优势之处就是为整个国家的发展和城市群的发展来发挥粮食安全、生态安全和国家安全的保障功能。

　　无疑，区位条件是相当重要的。如果一个县城距离大城市很近，例如，上海周围有苏州管辖范围之内的昆山和太仓这样的县城，就完全可以融入以上海为中心的都市圈发展，事实上，现在就已经是这样的状态。以昆山为例，它虽然是一个县级市，但是它的人口规模已经超过200万，比很多地级市的人口规模都要大，那么像这样的地方就完全可以发展制造业，跟上海的研发、设计等现代服务业相配合，形成一个完整的产业链。

　　除了制造业以外，都市圈之内的一些农村地区也可以逐渐地推进城市化，然后为城市提供承载更多经济与人口的空间，例如发展居住休闲都市型的旅游，即便保留一些农村地区，这些地区的功能也会逐渐转向生态、休闲、文化、旅游等，而不仅仅是种蔬菜或者粮食，那么这样一来的话，就可以在都市圈范围之内形成更好融合发展的趋势。而那些远离沿海地区或远离本区域中心城市的一些县城，它们的发展之路应该选择壮大自己的特色产业，如发展农业或者生态旅游，而一些资源型的地区甚至有可能已出现资源枯竭的趋势，还有人口负增长的问题，那么更应该寻求转型发展之道。

　　一座城市、一个地区的发展，就是要充分考虑到当地的自然地理条件、资源条件等各方面的客观条件差异，不能笼统地搞“一刀切”式的发展。《意见》中把县城划分成了五类：第一类即靠近大城市的县城，融入大城市为核心的都市圈，推进相关的城市化、工业化和产业链。对于一些人口众多的特大和超大城市，如果中心城市出现了资源的紧缺，那么可以在周围的县城也加大公共服务的供给能力，使得整个都市圈的人口承载力能够增加。第二类是有特色产业的县城，一些地方有自然资源优势，另一些有历史人文积淀等等，凭借此类资源来发展特色产业。例如浙江的块状经济，这些产业的产业链延伸不会很长，也并不一定需要离核心大城市很近，却能在这些县城里得到较好的发展。又如一些边境城市发展的边境产业，如边境旅游。第三类即发展农业或者为农业提供配套的县城。第四类是以生态相关产业为主的县城。第五类是有可能出现人口负增长的一些县城。这些县城要转型发展，如果人口持续减少，就需要对一些建设用地进行减量规划，公共服务需要向当地的中心城区集中。

　　总之，必须顺应区域和城市的发展规律，让生产要素的配置更加符合经济发展的规律，不能盲目加大投入，导致不可持续的低质量发展模式。有人口流入的地方，要补的短板是增加基础设施、公共服务的投入，加快外来人口的市民化。而在人口流出地，要因地制宜地转型，甚至有些地方要做减量规划。当前，在中国出现“在发展中促进相对平衡”的大趋势里，全国各地都应该牢固树立全国一盘棋的观念，共同建设全国统一大市场，形成优势互补的区域经济发展格局。

　　（作者系上海市政协委员，上海交通大学安泰经济管理学院教授）

原文链接：http://www.shszx.gov.cn/node2/node5368/node5382/node5400/u1ai112118.html
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