专门规范如何领导政治协商工作的第一部党内法规

　　经中共中央政治局5月27日会议审议批准、中共中央于6月13日发布了《中国共产党政治协商工作条例》（以下简称《条例》）。这一《条例》一经印发，就在国内外引起很大关注。学习领会好这一《条例》，特别是认识其历史地位、主要特点及其重要意义，是贯彻落实《条例》的前提和基础。

　　《条例》的历史地位

　　考察这次中共中央发布的《条例》及其历史地位，用一句话来概括：这是中共中央专门规范政治协商工作的第一部党内法规。

　　首先需要讨论的是，这次中共中央发布的《条例》和党中央以往印发的相关文件是什么关系。中共中央1989年12月30日印发的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，总结了中国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。在这个总结中，不仅第一次使用了“政党制度”这一概念、提出了“参政党”这一新概念，而且把“中国共产党领导”和“多党合作”“政治协商”一起确立为中国新型政党制度的本质特征。2005年2月18日中共中央印发的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，完善了这一新型政党制度。与此同时，我们从总结人民政协协商民主开始深化对中国社会主义民主的认识，在党的十八大提出了“健全社会主义协商民主制度”这一重大论断和政治体制改革任务。2015年1月5日中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，以及中共中央办公厅在2015年先后印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强政党协商的实施意见》，进一步总结了我国在民主政治实践中创立的协商民主新经验，提出了建设广泛多层制度化的社会主义协商民主体系这一新任务。这是党中央这次发布《条例》之前，我们在建设新型政党制度和推进协商民主过程中所做的工作，以及和这个《条例》具有一定相关性的一些重要文件。这些文件都是实践经验的总结，是我们在统一战线实践中完善新型政党制度、在民主政治实践中完善社会主义协商民主制度的经验总结。这些经验包括极其丰富的内容，其中一个核心的经验，就是中国共产党创造的政治协商经验。

　　中国共产党创造的政治协商经验，弥足珍贵，必须倍加珍惜。如果把我们的这一经验和当今世界许多国家比如美国相比较，他们那里党争不断、钩心斗角、“民主”厮杀、社会撕裂，我们这里政党协商、政协协商、畅所欲言、凝聚共识。两相对比，就可以知道谁才是真正的民主国家。如同我们在经济建设中取得的成就举世瞩目一样，我们在民主政治建设中取得的成就同样举世瞩目。这次制定出台《条例》，目的就是贯彻习近平总书记重要指示批示精神，把长期以来特别是党的十八大以来，政治协商工作的丰富实践和成功经验总结好，把党领导下的政治协商工作的制度体系和工作机制用党内法规的形式固定下来，进一步提升政治协商效能。

　　当我们把这次中共中央发布的《条例》放到上述历史过程中去考察，放到当今世界民主政治实践和斗争的大背景去考察，并同以往党中央印发的相关文件相比较，就可以得出一个基本的结论：这是中共中央系统总结我国政治协商成功经验、专门规范政治协商工作的第一部党内法规。这就是我们所说的《条例》的历史地位。

　　《条例》的主要特点

　　为深入领会《条例》的历史地位，有必要深入认识《条例》的主要特点。这次发布的《条例》有两个关键词：一是“中国共产党工作条例”，二是“政治协商”。这两个关键词体现了《条例》的四大特点：

　　第一，这个《条例》是中国共产党的党内法规，是中共中央关于党的领导的党内法规。中共中央印发的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，它们作为《意见》是关于中国共产党在这些问题上的基本主张，具有方向性和理论性；中共中央办公厅先后印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》和《关于加强政党协商的实施意见》，是贯彻落实《关于加强社会主义协商民主建设的意见》的两个重要文件，不仅具有方向性和理论性，还有可操作性的具体要求。这次发布的《条例》和这些《意见》或《实施意见》相比，更具有规范性和强制性，属于“党内法规”。

　　中国共产党治国，坚持的是“依法治国”基本方略；中国共产党治党，坚持的是“依规治党”。“规”，就是党内法规。中国共产党的党内法规，以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，形成由党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则七大形式党内法规组成的有机整体。其中，最高层次的是“党章”；其次是“准则”，比如党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》；然后是“条例”，比如2020年9月30日发布的《中国共产党中央委员会工作条例》。规定、办法、规则、细则是由中央纪律检查委员会和党中央工作机关，以及地方省、自治区、直辖市党委，发布的关于某一领域的党内法规。在党内法规内容上，各领域各层级党内法规按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调的原则，组成了一个包括党章和党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规在内的法规体系。这次发布的《条例》，其形式是中央的党内法规，其内容是党的领导法规。也就是说，《条例》不是党为领导或推进某一项工作提出的意见，而是对中国共产党自身领导工作的规范性要求。

　　第二，这个《条例》作为党的领导法规，是中国共产党专门规范怎么领导政治协商工作的党内法规。如前所述，中共中央印发的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，是关于新型政党制度的文件；中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，以及中央办公厅先后印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》和《关于加强政党协商的实施意见》，是关于协商民主的文件。在“新型政党制度”和“协商民主”中，都有“政治协商”的内容，但不是专门阐述“政治协商”的。这次发布的《条例》，其内容是专门讲“政治协商”的，是中国共产党加强对政治协商工作领导的党内法规。

　　第三，这个《条例》作为中国共产党专门规范怎么领导政治协商工作的党内法规，所讲的“政治协商”不仅具有特定的内容，而且是在“政党协商”和“人民政协政治协商”这两个基本方式中开展的政治协商。《条例》第二条明确指出：“本条例所称政治协商，是在中国共产党领导下，中国共产党同各民主党派和各界代表人士围绕党和国家大政方针、经济社会发展重要问题以及其他重要事项开展的协商。”与此同时，《条例》第三条关于“政治协商的基本方式”讲得很明确：这样的政治协商，一是中国共产党同各民主党派、无党派人士直接开展的协商，简称政党协商；二是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士开展的协商，简称人民政协政治协商。

　　需要指出的是，政治协商是中国共产党同各民主党派和各界代表人士之间开展的协商，参加政党协商的对象是民主党派、无党派人士和应邀参加的工商联，参加人民政协政治协商的对象是政协中的民主党派、无党派人士、人民团体、其他各界代表人士。因此，政协委员中的共产党员不是政治协商对象，但要发挥政治引领作用。《条例》在关于人民政协政治协商的条文中，要求政协党组在加强政协委员队伍建设时，“发挥党员委员在政治协商中的政治引领作用”。

　　第四，这个《条例》作为中国共产党发布的第一部规范政治协商的党内法规，具有“科学化制度化规范化”的特点，因而是做好新时代政治协商工作的基本遵循。中共中央在印发《条例》的通知中，对此讲得十分明确：“《条例》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持和加强党对政治协商工作的领导，提高政治协商工作科学化制度化规范化水平，是做好政治协商工作的基本遵循。”

　　《条例》的重要意义

　　我们在了解了《条例》的历史地位和主要特点后，就可以体会到这一《条例》发布的重要意义了。中共中央政治局会议在习近平总书记主持下审议批准这一条例的时候，明确指出：“制定《中国共产党政治协商工作条例》，对于加强党对政治协商工作的领导，提高政治协商工作的科学化制度化规范化水平，坚持和完善我国新型政党制度，巩固和发展爱国统一战线，具有重要意义。”也就是说，制定这个《条例》具有四大意义。

　　一是对于加强党对政治协商工作的领导具有重要意义。党的领导是政治协商最本质的特征，是第一位的要求。起草制定《条例》，贯彻落实《条例》，都要坚持和加强党对政治协商工作的全面领导。如前所述，这次发布的《条例》，其形式是中央的党内法规，其内容是党的领导法规。《条例》第一条就明确指出：“为了加强党对政治协商工作的领导，提高政治协商工作的科学化制度化规范化水平，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，巩固和发展爱国统一战线，根据《中国共产党章程》，制定本条例。”《条例》第五条在论述政治协商工作应当遵循的原则时，第一条原则就是“坚持党的全面领导”。《条例》第二章讲“组织领导和职责”，第四章讲“政治协商活动筹备”，第五章讲“政治协商活动开展”，第六章讲“政治协商成果运用和反馈”，第七章讲“政治协商保障机制”，讲的都是党怎么样加强对政治协商工作的领导和组织。整个《条例》的框架和条文的主要内容，都体现了中共中央政治局会议在审议批准这一条例的时候，强调的“要坚持和加强党的全面领导，通过党领导下的政治协商工作的制度体系和工作机制，确保政治协商正确的政治方向，提升政治协商效能”的总体要求。

　　二是对于提高政治协商工作的科学化制度化规范化水平具有重要意义。政治协商是社会主义协商民主的重要形式，是凝聚智慧、增进共识、促进科学民主决策的重要途径。实践经验告诉我们，做好政治协商工作，要坚持围绕中心、服务大局，聚焦凝聚共识，通过政治协商求同存异、聚同化异，在根本问题、重大问题上统一认识，把各方面力量紧密团结在党的周围，推动形成全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的强大合力。为此，就要提高政治协商工作的科学化制度化规范化水平，使得新时代的政治协商有章可循、有规可依，充分发挥政治协商的效能。中共中央制定和发布这个《条例》，就是要达到这个目标，制定出一部具有“科学化制度化规范化水平”的政治协商党内法规。

　　三是对于坚持和完善我国新型政党制度具有重要意义。政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，也是坚持和完善这一新型政党制度的重要途径。这次发布的《条例》把中国共产党和各民主党派、无党派人士的政治协商法规化，对于这一新型政党制度的巩固和发展具有重要意义。比如《条例》明确指出政党协商的主要内容包括：（一）中国共产党全国和地方各级代表大会、党中央以及地方党委有关重要文件的制定、修改；（二）宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议，有关重要地方性法规的制定、修改建议；（三）关系国民经济和社会发展的有关重大问题；（四）换届时人大常委会、政府、政协领导班子成员和监察委员会主任、法院院长、检察院检察长的建议人选；（五）关系统一战线和多党合作的重大问题。人民政协政治协商主要内容包括：（一）列入政协全体会议议程的重要事项；（二）国家方针政策和地方重要举措，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设重要问题；（三）有关统一战线的重要问题。与此同时，对政治协商的形式也作了规定。须知，这些规定不是一般意义上的规定，而是“党内法规”意义上的规定。在中国新型政党制度发展的历史上，具有里程碑的意义。

　　四是对于巩固和发展爱国统一战线具有重要意义。历史和实践反复证明，统一战线是我们的重要法宝。统一战线的任务就是要把赞成我们的人搞得多多的、把反对我们的人搞得少少的。如同中共中央政治局在通过《条例》时强调的，要“聚焦凝聚共识”。共识越多，团结的程度就越深，形成的力量就越大。当前，百年变局和世纪疫情相互交织，改革发展稳定任务之重、矛盾风险挑战之多、治国理政考验之大前所未有，更需要我们加强统一战线工作，推进政治协商，落实发展全过程人民民主，求同存异、聚同化异，在根本问题、重大问题上统一认识，巩固共同思想政治基础，把党的主张和路线方针政策转化为社会各界的共同意志和自觉行动，把各方面力量紧密团结在我们党的周围，实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的宏大任务。

　　综上所述，《条例》的制定和发布事关政治协商工作全局和长远发展的重大历史事件，不仅使我们对于规范和加强党对政治协商工作的领导有了基本遵循，而且必将在中国新型政党制度和全过程人民民主发展的历史上，产生极其深远的影响。

　　（作者系第十一届全国政协常委，原中央党校副校长 李君如）