市政协近日完成调研报告，从政策、产业和公共服务配套等方面提出建议 五个新城人口布局如何合理引导？

　　

　　城市发展，核心在人，无论是企业投资兴业、干事创业，还是人民安居乐业，都无法脱离人口要素的集聚。“十四五”开局之年，上海把建设嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五个新城作为推动城市多中心、郊区化发展的重中之重，人口和城市规模是重要考量之一。

　　最近，市政协完成的调研报告指出，随着新城产业结构优化、公共服务提升以及公共交通便捷化，新城人口呈增长趋势，但数据显示，目前五个新城年均增长约7.5万人，与规划需达到的年均增长约20万人差距较大。对此，报告和委员们从政策、产业和公共服务配套等方面提出建议。

　　政策：引导提升人口规模

　　在城市发展史上，人口历来是极为重要的因素，与城市空间格局也有着密不可分的关系。20世纪50年代起，从规划建设卫星城到浦东开发开放、建设“一城九镇”和“1966”城乡体系等等，上海的空间格局和人口分布历经多轮探索实践。

　　今年3月，市、区出台推进新城规划建设工作的“1+6+5”总体政策框架，对加快推进五个新城建设进行系统性部署，其中人口发展不仅关乎新城规模扩大，而且关乎新城能级提升，重要性不言而喻。

　　市政协的报告指出，五个新城在人口集聚方面仍面临突出问题，表现为现有人口规模小、增长慢，人口密度偏低。根据“十四五”新城规划建设实施意见，至2025年，五个新城常住人口总规模达360万人左右，2019年—2025年的6年间规划增加常住人口119万人，每年平均需增加20万人左右。

　　参与调研的委员们发现，虽然目标很明确，但现实落差依然很大，操作中还缺乏实实在在、配套有力的措施。从人口数据看，目前每个新城平均不到50万人，五个新城人口从21世纪初启动建设初期的90万人增加至2019年的241万人，五个新城年均增长约7.5万人，每个新城年均增长仅1.5万人。

　　从整体来看，新城的人口来源主要有三个方面，分别是中心城区人口的导入、本地城镇化人口的导入以及外来人口的导入。但委员们调研发现，经过近20年发展，借助大居建设等途径，新城导入了一部分中心城区人口，但人户分离较为严重，人口导入成效并不显著。

　　与此同时，随着全国人口增长趋势减缓以及人口向中西部地区回流，上海外来人口增速也在减缓。“在前期外来人口增长较快的背景下，五个新城人口的集聚效果尚且不明显，在当前流动人口增速降低的背景下，加快人口集聚或将面临更大难度。”

　　如何从顶层进行政策设计，对新城人口布局进行合理引导，成为委员们关注的焦点。“新城的人口来源，有从市区转移过去的，也有根据产业布局吸引而来的人才。”市政协教科文卫体委员会常务副主任张怀琼说，在调研过程中，区里反映每年的落户名额远低于人口集聚所需要达到的指标，希望能够有所增加。

　　对新城实施差异化的户口等政策，在制度层面已有所考量。国务院《关于深入推进新型城镇化建设若干意见》提出，加快调整完善超大城市和特大城市落户政策，根据城市综合承载能力和功能定位，区分主城区、郊区、新区等区域，分类制定落户政策。去年4月，国家发改委相关通知已明确提出“超大特大城市取消郊区新区落户限制”。

　　此次报告建议，上海应采取多途径提升新城人口规模，可考虑在全国率先探索在市域范围内制定差别化的户口、人才、住房及就业保障等政策，吸引中心城区常住人口、五个新城所在区内已有的常住人口，并进一步吸引新的外来常住人口到五个新城定居就业。建议加快租购并举、租售衔接的人才住房政策的出台，吸引更多青年人才稳定预期，更多更久地留在新城。

　　产业：加大吸引人才力度

　　“新城建设的核心要素是人，人的集聚取决于产业的聚集，什么样的产业就集聚什么样的人，怎样的产业规模也决定了怎样的人口规模。”最近，市政协十三届二十九次常委会议上，嘉定区政协主席沈华棣一语道破产业和人口的关系。

　　尽管通过产业发展加大新城的人才吸引力度已成为各界共识，但在委员们看来，五个新城规划建设起点存在重大差异，不可能齐步走，更不能用一个标准来衡量。发展什么产业？如何发展产业？新城之间仍缺乏足够的错位竞争默契。

　　报告指出，一些部门和地区领导对于五个新城功能定位的认识仍存在局限性，没有充分考虑城市功能特色，对差异性认识不够，而对于新城的产业布局分工，缺乏自上而下的具体指导意见，存在争抢项目落地的问题，并出现同质竞争的倾向。

　　“新城之间产业雷同现象严重，很大程度上弱化了特定产业资源在特定新城的聚集。”市政协委员汪胜洋直言，目前五个新城中有4个新城把汽车产业作为发展的重点产业，有4个新城把生物医药作为重点产业，有3个新城把人工智能作为重点产业。

　　“其实这些热门产业在全国很多城市都被规划为重点产业，而且上海也不处于遥遥领先地位。”汪胜洋认为，发挥市级层面的统筹协调作用，使得各个新城产业各有独特性，各有发展侧重，均得到市级资源的支撑，市民对新城重点产业的发展才会充满信心。

　　在委员们看来，当前五个新城正在推进的“一城一名园”建设，可以看作新城主导功能特色发展的有益探索，未来需要进一步各扬所长，打造若干个各具特色并具有超大规模和品牌影响力的产业集群。

　　例如，在奉贤，“东方美谷”是聚焦美丽健康产业，围绕化妆品、健康食品、生物医药等重点领域构建的产学研创为一体的千亿级美丽健康产业生态链。据介绍，目前，全区共有相关企业2219家，去年实现规上总产值400亿元，2019年品牌估值已超110亿元。

　　此次报告也建议，五个新城充分发挥自身产业优势，紧密对接上海“四大功能”和“五个中心”建设，围绕先进制造和科技创新等，重点承担起科技创新策源、高端产业引领功能。同时，结合五个新城各自的产业特色，明确重点发展产业，制定重点产业人才目录，吸引新城包括制造业和服务业在内的产业发展所需的高端专业技术人才、高级职业技能人才以及各类经营管理人才等在新城就业落户。

　　配套：优化公共服务配置

　　“产业是基础，但只有产业也不行，配套的公共服务得跟上才能把人留住。”张怀琼和记者说起曾遇到的一个现象，几年前，不少从外省市来上海的年轻教师都前往交大和华东师大的闵行校区，在当地买房定居，但后来又逐步搬回了市区，原因就在于教育、医疗等公共服务的缺乏。

　　近年来，五个新城引进建设了一批高等级的教育、医疗、文化等设施，基本公共服务水平大幅提高，但委员们调研发现，对照独立的综合性节点城市功能定位，五个新城仍有较大差距，特别是高等级的公共服务供给，仍严重依赖于中心城区，对周边城市的吸引力和影响力较弱。

　　报告指出，当前新城优质教育医疗资源比较缺乏。例如，松江全区现有市重点高中2所，相比其他区数量较少，区内缺少优质民办学校，现有的优质教育资源的数量和质量难以满足广大学生和家长对多元化教育的需求。

　　在医疗卫生资源方面，目前五个新城都已初步形成比较完整的基本医疗卫生服务体系，但与全市平均水平相比较资源较少。调研数据显示，嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇新城都有1家至2家三级医院，二级医院分别为3家、1家、4家、2家、0家，社区卫生服务中心（分中心）分别为7家、3家、7家、4家、9家。

　　整体来看，奉贤、青浦新城缺少三甲综合医院，南汇新城缺乏区级医疗卫生中心和中医院，各新城普遍缺少专业公共卫生机构。此外，千人医疗机构床位数、千人执业（助理）医师数等也与全市平均水平有一定差距。

　　而另一方面，市区的医疗机构也遭遇发展瓶颈。张怀琼说，由于历史原因，目前全国最好的35家三级甲等综合性或专科医院都集中在徐汇、黄浦、静安、杨浦、虹口等中心城区，优质医疗资源过于集中，空间受限，影响了这些优质医疗机构进一步做大做强，而来自全国以及部分海外患者的求医，更加剧了中心城区的道路和人员拥挤。

　　对此，报告建议，从全市层面进行统筹规划和布局，将中心城区空间发展受到严重限制的市级三甲医院，结合规划逐步将医院主体转移至新城，同时注重新城与中心城区、新城与新城之间的错位发展。此外，支持优质教育资源向新城倾斜，鼓励新城结合自身发展特色，引进本市以及外地的知名高等学校、科研机构等，深化校地合作。

　　“对上海来说，随着城市现代化水平提升，城市的公共服务供给已从原来关注供给侧满足、基本公共服务需求为主，向关注需求侧、满足多元化个性化高能级服务需求转变。”市政协教科文卫体委员会副主任卢慧文建议，除了市区两级政府要尽力提供公共服务以外，还要通过体制机制的改革和创新鼓励社会力量和市场主体积极参与，激发其活力，与政府一起，成为多元公共服务的提供者。

　　“公共服务规划不是简单地硬件上‘郊区追赶市区’，而是要对标最高标准，抓住机遇，从软实力提升上实现弯道超车，以多元供应满足不同需求，吸引人们前来安居乐业。”卢慧文说。

原文链接：http://www.shszx.gov.cn/node2/node5368/node5474/u1ai108913.html