加快改革产业政策实施方式 健全因地制宜发展新质生产力体制机制

　　习近平总书记强调：“发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系。”中共二十届三中全会指出，“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”。加快形成新型的产业政策体系，是形成新型生产关系、因地制宜发展新质生产力体制机制的重要内容与举措之一，也是实现高质量发展、推进中国式现代化的必然要求。在高质量发展的背景下，各地必须贯彻新发展理念，坚持遵循“因地制宜”这一原则，切忌不切实际、一拥而上地推进发展新质生产力行动。

　　第一，产业政策的支持位置前移，重点支持处于产业链前端的科技创新环节，以此巩固和发展供给侧结构性改革的成就。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中指出，“必须以新发展理念引领改革，立足新发展阶段，深化供给侧结构性改革”。在一些地方政府主导实施的产业政策中，一个重要特点就是不能够做到因地制宜。往往是上级行政管理部门号召发展某个新兴产业，一些基层官员不经过科学研判、统筹规划，就把资源全都指向这个产业，随后企业家全力跟进，金融机构也会全力以赴给予贷款。而以上做法就可能与新发展理念、发展目标背道而驰，容易造成资源过度集中与产能过剩。因此，在发展新质生产力的目标下，产业政策要与时俱进，把支持的重点放在产业创新链上，而不是将更多的资源放在生产环节，即产业政策要支持科技创新的突破，而不是简单的产能复制。具体来说，产业政策要帮助行业克服关键环节的“卡脖子”技术问题，而不是帮助特定企业扩大生产规模；当新兴领域的技术完成了突破，相关企业获得了定期垄断的专利权、已经可以正常生产了，产业政策就要及时退出，不能无限制地补贴；金融机构也不能拿着政府的产业政策目录去发放贷款，而是要算经济账。这样，一方面可以适度地集中创新的资源，以更大的几率获得创新环节的突破；另一方面也能极大地降低产能过剩，深化供给侧结构性改革，提高发展效率与质量。

　　第二，增强统一大市场条件下中央的宏观调控能力。改革开放40多年来，随着中央不断地向地方下放事权，有些财力雄厚的地方政府往往把名目繁多、五花八门的产业政策作为参与区域间竞争的主要手段和工具。在各种以产业政策名义主导的地区间竞争中，有些地方政府通过各种明补或暗补的方式，拼抢价高税大的重大投资项目，拼比优惠政策的力度，形成不公平竞争和市场壁垒；“一窝蜂”地追求本地没有比较优势的高新技术产业；以保护本地企业的名义，限制外地企业竞争，或者以行政权力干预地方司法为本地企业谋取利益。显然，这种具有明显市场分割、地方保护特征的行政区经济现象阻碍了全国统一大市场的成长。

　　建设全国统一大市场，将为尽快形成双循环新发展格局提供基础，为此，应让中央主导型产业政策站到前台来。在发展新质生产力、实现中国式现代化目标下，中央主导型产业政策应该集中于少数关键的、最重要的战略性产业和未来产业，运用新型举国体制建设具有强烈网络外部性特征的新型基础设施，如一体化算力体系、突破少数“卡脖子”的技术瓶颈环节等，彻底疏通产业链、国内外市场间的循环，尽快形成新发展格局。

　　第三，全面强化产业链，以此支持建设现代化产业体系。科技进步的最终动力来源于多元经营主体的广泛参与和积极性，来源于它们之间的竞争活动，因此为了鼓励竞争，必须竞争化地使用产业政策，例如，用其去扶持某条产业链上某个潜在或在位的相对弱小的竞争者，以形成与链上垄断势力强大的在位者之间的对抗效应。在这种情况下，产业政策也是一种具有更加积极进取意义的、可以促进发展的竞争政策。

　　目前国内一些具有全球竞争力的平台型科技企业，以大数据、物联网、人工智能等新一代信息技术的发展和渗透为依托，正在摧毁旧的产业体系中的各种市场壁垒，推动形成以新技术为主导的市场结构，对建设全国统一大市场具有革命性意义。一方面，要看到并预防这种平台经济对市场的垄断性和不正当竞争行为，运用新的竞争政策加强对其规制管理；另一方面，也要运用产业政策支持更多的科技平台企业进入，通过平台企业之间的充分激烈的竞争，发挥其在打破现有的市场分割与政府保护等方面的积极作用。因此，以强化产业链的竞争力为导向建设现代化产业链，这时的产业政策也就变成了有助于提升效率的竞争政策，政策综合运用的实际效果可能会好很多。

　　产业政策指向“强化产业链尤其是其韧性与安全”，不仅可以创造产业链现代化的竞争环境，而且有利于在技术快速发展变化的条件下，制定更加科学合理的反垄断标准，促进现代产业的科技进步。在技术快速发展变化条件下，有无潜在进入者的原则，是动态反垄断标准的主要原则。其实，这个原则代表的是更高技术水平的潜在进入者与现有的主导厂商之间的横向竞争，考虑了全球市场中的潜在进入者和替代品的动态竞争标准。在我国反垄断政策实践中，贯彻这个原则可以遏制垄断趋势，更可以最大限度地保护具有新质生产力特征的创新企业。

　　第四，产业政策支持的对象转向主要补贴需求方的用户或消费者，以市场需求拉动技术创新。研究表明，当一个产业处于初创期时,政府可以直接对投资行为进行补贴,以促进新兴产业快速发展；当该产业发展至成熟阶段，产能可能出现过剩时，政府应减少甚至取消对投资者的直接补贴，而提高研发补贴比例，以加快产业转型升级、增加有效供给；与此同时，可以加大对消费者的补贴力度，以便在提高消费者福利水平的基础上扩大新兴市场产品需求。计量经济研究发现，政府补贴对企业产能过剩具有正向推动作用，政府补贴占企业总资产比例每增加1%，企业产能过剩水平上升约0.958%。当前，我国产业政策的扶持方式，除了需要进行公开化、透明化改革外，主要是可以从对生产者这一方的补贴，转化为对使用者、消费者或用户这一方的补贴。这种补贴方向的改变，一方面可以刺激新兴产业的市场规模扩大，另一方面也可以在生产者竞争消费者的过程中，遴选出消费者心目中真正优秀的企业，同时也有利于铲除这方面的腐败土壤。另外，在发展新质生产力、建设与金融强国相匹配的高质量资本市场的今天，还可以考虑通过强化“科创板”的功能，让真正的高科技企业上市发行股票，以体现产业政策对新质生产力最重要的主体——风险型科技企业的特殊支持。这种政策支持因为有市场作为支撑，不仅激励力度大，而且符合国际通行规范。

　　（作者刘志彪系第十二届全国政协委员，南京大学长江产业发展研究院常务院长）

原文链接：http://www.tjszx.gov.cn/xxyd/system/2024/08/21/030016166.shtml
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